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Opinião Sexta-feira, 22 de Março de 2019, 16:43 - A | A

22 de Março de 2019, 16h:43 - A | A

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Obrigações de pequeno valor (RPV): redução do limite mediante lei irretroativa

No atual estágio da democracia constitucional, não se admite que o Governo postergue indefinidamente a conclusão do processo, incluído a dimensão executiva, frustrando justas expectativas do jurisdicionado

Fernando Faria



A Constituição assegura a propriedade privada. A ideia pertence ao ponto culminante na orografia do sistema constitucional de liberdades, em topografia dos direitos fundamentais (art. 5º, XXII). Importante é a noção ligada à estrutura do direito de propriedade, marcada pela conduta social. A função social tem dignidade constitucional, conforme a regra modal limitadora constante do inciso XXIII do art. 5º. Também, vem elencada como um princípio da ordem econômica, conforme previsão do art. 170, III. É nessa perspectiva que se situa o direito fundamental de satisfação de crédito, em tempo cujo delongamento não agrida a moralidade; protegida pelo direito a um processo sem dilações indevidas (art. 5º, LXXVIII), direito cuja estrutura adere ao conceito de decência e pela obediência ao mínimo ético.

Muitas variáveis provam que o tempo da litispendência não é decente. É desproporcional para solucionar qualquer conflito social, incluídos os super-réus, Estado e Setor Bancário, sob o ângulo da satisfação. O Estado é derrotado; condenado a pagar quantia certa; a sentença passa em julgado; forma-se o título executivo judicial; é submetido a pagamento sincronizado em ordem cronológica de apresentação de Precatório. Em homenagem a uma suposta segurança orçamentária de um Estado perdulário, o cidadão vencedor da demanda deverá aguardar um prazo para satisfazer o seu direito de crédito.

Respeitante às Obrigações de Pequeno Valor, por ordem de um juiz, dirigida à autoridade na pessoa de quem o ente público foi citado para o processo, o pagamento será realizado no prazo de dois meses, a partir da entrega da requisição, mediante depósito na agência de banco oficial mais próxima da residência do credor. É a redação do art. 535, §3º, II, do Código de Processo Civil. A EC 37/2002 inseriu o art. 87 no ADCT, definindo, enquanto não editadas as leis de ente federado, os valores a serem observados como obrigações de pequeno valor. Entendia-se que descaberia ao ente fixar patamar inferior ao disposto no referido preceito transitório. Ainda que lhe fosse entregue essa competência, a lei não teria liberdade de escolha dos limites temporais de incidência desse novo referencial.

O art. 100 §3º da Constituição afasta as Obrigações de Pequeno Valor do regime dos Precatórios. Essa ideia parece respeitar a proporcionalidade. Duas seriam, em princípio, as justificativas: i.) a satisfação sem dilações indevidas; ii.) a intromissão no patrimônio público em medida que não comprometa o orçamento público. Razoável é a ponderação de interesses, pela consideração de que os direitos fundamentais são restringíveis, cuja restrição obedece à proporcionalidade, fiel no equilíbrio entre danos eventuais/colaterais (carga coativa) e as vantagens (benefício social) decorrentes da consecução do objetivo; haverá de existir correspondência entre o ato do Governo (resultado) e sua respectiva carga coativa (meio e fim). Pequeno valor é então compreendido por leis dos respectivos entes federados. A competência é específica.

O art. 100, §4º, da Constituição, estabelece o patamar mínimo, que não se confunde com o art. 87 do ADCT. Pela regra constitucional, o valor mínimo será o do maior benefício do regime geral de previdência social – RGPS (art. 100, §4º). Trata-se de cláusula expressa de vinculação a critério formulado pela União, que não contraria o art. 18, tampouco ao art. 37, XIII, da Constituição. Não se trata de mero índice. Cuida-se de limite fundado em um parâmetro de aferição da constitucionalidade material dos atos estatais. O art. 87 do ADCT, diante da topografia, é transitório, que, em relação aos entes que já estabeleceram o referencial, tem natureza de norma de eficácia exaurida ou esvaída, em conhecida classificação de Uadi Lammêgo Bulos. Para aqueles que não implementaram o limite, será de observância obrigatória. A Constituição permite que os entes delimitem a matéria, observado o limite do maior benefício do RGPS. A iniciativa legislativa é soberana; não há integral liberdade, há uma liberdade condicional de satisfazer um interesse se de acordo com as normas de Justiça.

Com efeito, cônsono às regras constitucionais respeitantes à fisiologia orçamentária dos entes, permissivas da fixação dos referenciais, não livremente, mas, convenhamos, com valores razoáveis sob o ângulo prudencial, a questão é delimitar os marcos temporais e legais de incidência de tal decote legal: limites intertemporais da aplicação das leis às execuções definitivas em curso – litispendentes (ou parcela incontroversa). Não parece existir dúvida quanto às que se iniciarem após o advento da legislação: aplicar-se-á a nova regra. A vontade da maioria, manifestada por meio do sufrágio universal, é elemento essencial na democracia constitucional. A lei é decisão política, pois promove a igualdade de participação política entre os cidadãos. Toda legitimidade em matéria constitucional é mais política que jurídica, como explica Paulo Bonavides.

Na República Federativa do Brasil as leis não penais são feitas para terem incidência prospectiva; são inválidas para situações relacionais, atos ou fatos já consumados (ato jurídico perfeito, coisa julgada e direito adquirido) – retroatividade máxima ou restitutória, tampouco validamente alcança os efeitos pendentes de fatos ou atos anteriores – retroatividade média. A regra é a retroatividade mínima, a significar que a lei somente poderá atingir os efeitos futuros de fatos ou atos anteriores. Acredita-se que a exceção fique por conta de normas formalmente constitucionais, desde que conte com previsão constitucional expressa, como por exemplo o art. 51 do ADCT. É significativa a norma constitucional presente no art. 5º, XXXVI, da Constituição (irretroatividade da lei nova).

O Sistema Ordinário de Precatórios consta do art. 100 da Constituição, com redação dada pela EC 3/2000. O trânsito em julgado é condição para a expedição de Precatório ou Requisição de Pequeno Valor (§§3º e 5º). O caso judicial deve estar definitivamente julgado (LINDB, art. 6º, §3º). Consideração outra, ligadas ao conceito democrático de trânsito em julgado, escapam da pretensão e das habilidades atuais do subscritor. A modéstia do conhecimento serve apenas para remeter o leitor para uma investigação com maior detença.

Não é admissível a execução provisória de sentença que condena a Fazenda Pública ao pagamento de quantia certa, conforme prevê os §§3º e 5º, do art. 100, da Constituição da República. O art. 534 do CPC é interpretado como hipótese de cumprimento definitivo de sentença. As disposições da Lei Federal 9.494/1997, art. 2º-B, igualmente não deixam dúvidas da necessidade do trânsito em julgado, no que respeita à vedação da liberação de recurso. A execução provisória? Exceção. É possível a execução provisória contra a Fazenda Pública, adotando-se a sistemática de Precatórios, desde que se trate de parcela incontroversa, admitindo-se o fracionamento do valor da execução em parcelas controversa e incontroversa, não violando o art. 100, §§1º e 4º, da Constituição.

A execução provisória de sentença que condena a Fazenda Pública a uma obrigação de fazer, não fazer e entregar coisa diferente de dinheiro, não se submete ao regime de Precatórios. É a regra do art. 536 do CPC (efetivação da tutela específica ou a obtenção de tutela pelo resultado prático equivalente), quando o juiz poderá, de ofício ou a requerimento, determinar as medidas necessárias e suficientes à efetiva satisfação do direito do credor, cabendo a cumulação de astreintes (art. 536, §1º) e multa do art. 77, §2º – dever de cumprir com exatidão as decisões jurisdicionais, de natureza provisória ou final, e não criar embaraços à sua efetivação (ato atentatório à dignidade da justiça).

Quando ocorre a constituição definitiva do crédito de Obrigações de Pequeno Valor? É o trânsito em julgado da sentença condenatória contra a Fazenda Pública, conforme os §§3º e 5º, do art. 100, da Constituição. Veja-se que neste mote, por exemplo, adotou o estado-membro de Mato Grosso, por ocasião da edição da Lei 10.656/2017, em seu art. 5º: “as requisições de pequeno valor cujo trânsito em julgado da decisão tenha ocorrido antes da entrada em vigor desta Lei observarão o limite de 70 (setenta) Unidades Padrão Fiscal do Estado de Mato Grosso – UPFs/MT”. Preferiu-se então a retroação da norma, fazendo-a incidir às situações consolidadas antes mesmo da sua vigência.

A natureza jurídica da lei que define o procedimento para pagamento de obrigações de pequeno valor é a de típica lei processual; o procedimento de Precatórios não escapa de sua Teoria Mãe, que é a satisfação do direito, execução. Essa é a conclusão do Supremo Tribunal Federal, conforme se verifica dos julgamentos dos RE 349.404 AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, julgado a 10.12.2002.

Qual a importância destas observações, por via das quais se buscou firmar a natureza processual das leis definidoras do pagamento de obrigações de pequeno valor? Sua importância reside em um duplo aspecto; a saber: (A) Leis processuais explicam-se pela incidência do princípio da aplicação imediata (LINDB, art. 6º e CPC, arts. 14 e 1.046), que poderia ensejar a conclusão de que leis como a citada (Lei Estadual/MT 10.656/2017) seriam aplicáveis à execução iniciada antes de sua vigência; (B) “A irretroatividade defende o povo; a retroatividade expõe-no à prepotência” . A ideia de que as leis processuais novas aplicam-se aos processos pendentes vem aplicada com ressalvas, sobretudo porque o “processo”, enquanto ato jurídico de natureza complexa é de formação sucessiva; está sediado na Teoria do Fato Jurídico, por não fugir ao conceito de ato.

O processo é de formação continuada; daí a correção do termo litispendência, para se referir, também, à projeção temporal do processo, considerado em si mesmo. A sequência dos atos impõe a proteção desses atos, pena de grave violação a direitos já incorporados ao patrimônio jurídico das pessoas (direito processual adquirido). O art. 14 do CPC, refletindo a teoria constitucional da consagração e concreção dos direitos fundamentais (também processuais), regula a sucessão de leis processuais no tempo e sua incidência aos processos pendentes (litispendência), então densificando o direito fundamental à segurança jurídica, sob o ângulo processual, especialmente à observância do direito processual adquirido, do ato processual perfeito e da coisa julgada, conforme ensina Luiz Guilherme Marinoni.

A lei, pela regra constitucional, determina a irretroatividade, o que vem complementada na sequência do preceito, quando escreve que os atos processuais acabados (e as situações jurídicas acabadas) ficam imunes aos efeitos da nova lei. Os princípios do efeito imediato e da irretroatividade regem a lei processual no tempo. Consagra-se o isolamento dos atos processuais. Os atos praticados são perfeitos porque observada a lei vigente, permitida a aplicação da nova lei processual somente a partir da sua vigência. Os direitos processuais já consolidados ou adquiridos (situações jurídicas consolidadas) permanecem inalterados.

A Constituição, em seu art. 5º, XXXVI, estabelece que a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (também a acepção processual). É de convencional ciência o cânone constitucional da segurança jurídica. As situações jurídicas consolidadas sob o égide do direito dos fatos (e da decisão que lhe dá suporte), escapam do legislador. José Afonso da Silva, em Direito Constitucional Positivo, afirma a importante condição da segurança jurídica, sediada na relativa certeza de que os indivíduos têm de que as relações realizadas sob o império de uma norma devem perdurar ainda quando tal norma seja substituída. Realmente, uma lei é feita para vigorar e produzir seus efeitos para o futuro.

O trânsito em julgado da sentença condenatória contra a Fazenda Pública é o momento da ocorrência da valoração definitiva do crédito. Nenhuma lei poderá versar sobre situações já consolidas; justamente pela passagem em julgado, notadamente com o objetivo de desfazê-las ou de dificultar a satisfação do crédito. A Constituição impossibilita que a alteração legislativa, realizada com o intuito de satisfazer a conveniência fiscal, inviabilize, já que impedido de produzir peculiares efeitos, o ato processual perfeitamente acabado, como a situação jurídica consolidada de maneira mais favorável ao credor (direito processual adquirido), destinatário de normas protetivas afetas à satisfação do direito (CPC, art. 4º).

O STF nos RE’s 601.914 AgR e 601.215 AgR decidiu, com fulcro na segurança jurídica, fundamento axiológico do direito adquirido (processual), do ato (processual) jurídico perfeito e da coisa julgada, ser vedado ao Governo incidir sobre situações consolidadas (retroativamente) lei que altere para menor o valor a ser utilizado como parâmetro para pagamento de obrigações de pequeno valor, a submeter execução já estabelecida, instruída mediante condenação transitada em julgado, ao regime ordinário de Precatórios, de modo a frustrar a satisfação do direito pela utilização do mecanismo mais favorável.

Afirma-se que leis que venham a reduzir o alcance para a expedição de Requisição de Pequeno Valor têm natureza processual; sua aplicabilidade é imediata, o que não implica, em atenção ao primado da segurança jurídica, admitir a incidência a momento anterior à constituição definitiva do título (trânsito em julgado da sentença condenatória contra a Fazenda).

O art. 37 da Constituição não dá abertura para que o Governo adote postura insincera. Existindo valor limite para a satisfação do crédito por procedimento mais célere, o advento do trânsito em julgado de sentença condenatória contra a Fazenda fixa a prerrogativa do cidadão, que não pode ser modificada por eventual humor ou azar fiscal. Do contrário tanto bastaria ao vergonhoso absurdo da aplicação frustrante da Constituição, a escolha maior do povo brasileiro.

Democracias sérias preconizam que o cidadão, em hipóteses não negociáveis, confia a sua administração ao Estado. Estado da Constituição. Disso decorre a hermenêutica da confiança, seu princípio e sua pedagogia. Segundo Canotilho, o homem necessita de segurança para conduzir, planificar e conformar autônoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideravam os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança como elementos constitutivos do Estado de Direito .

Vários os propósitos quando uma pessoa escolhe o caminho da execução forçada contra a Fazenda; dentre os quais, a segurança ocupa uma posição de relevo. Segurança e confiança nutrem relação gemelar. A execução civil exige, além da contínua preparação intelectual, hercúleo equilíbrio psicológico para sustentar o grotesco delongamento da satisfação do direito/crédito. Descabe ao Governo cometer factum proprium com pitadas de venire. A segurança jurídica figura como alicerce do Estado Constitucional de Direito. A Constituição não escolhe; ela é norma que a todos colhe.

O equilíbrio fiscal não autoriza descalibrada agressão a direitos fundamentais. Embora passíveis de restrição, em teoria, os direitos fundamentais possuem um núcleo essencial, não sujeito à restrição bastante para aniquilá-lo. Daí a pertinência da Teoria do Limite dos Limites (Schranken-Schranken), de modo que qualquer que seja a limitação de um direito fundamental, haverá de respeitar o núcleo essencial, além da regra da proporcionalidade.

Está igualmente escrito na Constituição que todos, absolutamente todos, no âmbito judicial e administrativo, têm direito a um processo devidamente proporcional e sem dilações indevidas (art. 5º, LIV e LXXVIII). Esse direito fundamental está intimamente conectado ao princípio da eficiência, art. 37, cabeça, da Lei Maior (e art. 8º do CPC), porquanto no atual estágio da democracia constitucional, não se admite que o Governo postergue indefinidamente a conclusão do processo, incluído a dimensão executiva, frustrando justas expectativas do jurisdicionado.

Em nossa República, as leis não penais pertencem ao universo do porvir. É da própria essência da nossa democracia. Essência que vem maltratada pelos estatistas e os seus asseclas. Lei é a forma como o próprio povo expressa a sua vontade . A retroação da lei, solapando posições jurídicas consolidadas, é excrescência.

Fernando Faria é Graduado em Direito (UFMT) e Especialista em Direito Penal (FMP/RS), [email protected] ; www.fernandofaria.com.br