Segundo artigo em homenagem a atuação do EXCELENTÍSSIMO CONSELHEIRO VALTER ALBANO no Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso – TCEMT.
Examinando neste momento o tema da dívida pública.
Uma breve introdução ao tema, trago apontamento efetuado por ALAN GREENSPAN Presidente do Banco Central dos Estados Unidos de 1987 a 2006 (19 anos) no seu livro o MAPA E O TERRITÓRIO afirma que:
“A ciência financeira, porém, como não cansam de nos ensinar, atua em outro ambiente alavancado, no qual o risco é de uma magnitude significativamente maior que no resto da economia. Assumir e evitar riscos estão na base de quase toda decisão financeira.”
E conclui afirmando ALAN GREENSPAN com autoridade de quem comandou a maior economia do mundo:
“As finanças sempre foram o componente mais difícil de modelar em uma economia.”
Com base nessa questão estudaremos a dívida pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
O Jurista que foi Ministro do STF Aliomar Baleeiro leciona explicando sobre as “Necessidades Públicas” dissertando que as “necessidades públicas são humanas,... A necessidade é pública quando, em determinado grupo social, costuma ser satisfeita pelo processo do serviço público, isto é, quando o Estado ou outra pessoa de direito público, para satisfazê-la, institui ou mantém um regime jurídico e econômico especial, propício à sua obrigatoriedade, segurança, imparcialidade, regularidade ou continuidade, a cargo de seus agentes ou por delegação a pessoas sob sua supervisão... Necessidade pública é toda aquela de interesse geral, satisfeita pelo processo do serviço público. É a intervenção do Estado para provê-la, segundo aquele regime jurídico, o que lhe dá o colorido inconfundível...” – Ciência das Finanças, Editora Forense, 14º edição, 1987, pág. 02.
Para satisfazer estas “NECESSIDADES PÚBLICAS” entes estatais lançam mão do mecanismo DO CRÉDITO PÚBLICO.
O Estado como entre de direito público, é um ente capaz, de realizar civilmente negócio jurídico (cf. Art. 104 do Código Civil).
A Escola das Pandectas traçou as primeiras linhas do negócio jurídico, permitindo com isso as classificações dos contratos que conhecemos hoje.
O negócio jurídico celebrado pelo Estado dentro dos limites da legalidade (cf. art. 37 da CR) é a relação que gera o instrumento de vinculação da obrigação.
Isto é, gera, o crédito público, que na bem balizada opinião do Jurista Dr. Geraldo Ataliba menciona que “tem o mesmo fundamento que o privado. Só empresta ao Poder quem nele tem confiança. Só sabendo que o Estado pode cumprir seus compromissos e “quer” faze-lo é que as pessoas lhe emprestam dinheiro.” – Empréstimos Públicos e seu Regime Jurídico, Editora RT, 1973, pág. 23.
Ressalto que o crédito público, constitui em dinheiro (antecipação de receita), serviços, obras etc...
O crédito público gera várias formas de endividamento, a história registra acalorados debates sobre as finanças públicas, talvez o que tentavam centrar era a forma não de constituição do crédito e sim, na forma de controle e como iriam financiar essas despesas, como bem observa o Jurista Dr. Eduardo Manuel Hintze da Paz Ferreira Professor Catedrático da Faculdade de Direito de Lisboa e Presidente do Instituto de Direito Económico, Financeiro e Fiscal e Director da Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal em sua Dissertação de Doutoramento em Ciências Jurídico-Económicas na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa – Da Dívida Pública e das Garantias dos Credores do Estado, Livraria Almedina, Coimbra, 1995, pág. 19.
Aqui temos o endividamento público, e aqui nasce um conflito entre a ciência financeira e a economia.
Assim, nasce uma relação jurídica, onde o Estado procura uma aquisição de determinado bem que satisfaça a vontade e a necessidade do povo, essa relação constitui um paradigma, ocorrendo desequilíbrio entre a receita e as necessidades públicas poderá, especialmente por falta de aplicação dos instrumentos de planejamento, ocorrer o endividamento (dívida flutuante e dívida fundada) do Estado, definem os Doutores em Administração pela FEA/USP Alberto Borges Matias e o Carlos Campello como um “ciclo financeiro sendo reflexo do ciclo operacional. Origina-se no momento da captação de recursos, pois ao ser realizada a captação cria vínculos e obrigações à administração...”. – Administração Financeira Municipal, Editora Atlas, 2000, pág. 33.
Na continuidade do pensamento do Jurista Dr. Eduardo Manuel Hintze da Paz Ferreira menciona em tópico centrado sobre o “O Endividamento do Estado como Problema Jurídico” o “...intenso debate sobre os efeitos da dívida pública, a problemática jurídica tem sido subalternizada, quer como reflexo da crise geral do direito financeiro, quer como resultado do pouco interesse que o legislador tem consagrado a esta matéria.
A generalidade das Constituições é escassa em disposições sobre a matéria de dívida pública, o que poderá, em certa medida, ser atribuído à própria indefinição de conceitos na doutrina econômica.
Ainda assim, muitas Constituições incluem normas relativas à repartição de competências entre órgãos de soberania em matéria de endividamento público, estabelecendo uma reserva de competência dos parlamentos que, noutros casos, resulta de um costume constitucional...” – ob. cit. pág. 456.
A Constituição da República do Brasil preocupou em traçar pressupostos e elementos que devem compor uma legislação sobre as finanças públicas, determinando um amplo debate no parlamento por tratar-se de uma Lei Complementar, vejamos:
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas; II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público; III - concessão de garantias pelas entidades públicas; IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional; VIII - sustentabilidade da dívida, especificando (...).
Por determinação constitucional, lei complementar, definirá regras sobre o controle da receita e da despesa, na opinião do Jurista Geraldo Ataliba “o conjunto dos princípios e regras voltados para este objeto forma o que se poderia designar por sistema constitucional financeiro, ou conjunto harmônico de normas constitucionais, na forma, voltadas à disciplina da atividade financeira pública. Na verdade, desde a primeira e mais importante manifestação de capacidade financeira – entendida em termos jurídicos – a legislação, até as atividades de aplicação da lei, assim administrativas como jurisdicionais são objeto de cuidado do texto constitucional”.
A despesa pública, que não segue os instrumentos de planejamento, provoca fadigas na realização e nas aquisições de obras e serviços por parte da Administração Pública, podendo constituir em uma muleta permanente na condução dos negócios públicos.
Teleologicamente, a despesa pública deve ser estuda e entendida sob o prisma do direito financeiro, e não fiscal como entende alguns renomados juristas.
Aliomar Baleeiro quando Ministro do Supremo Tribunal Federal – STF – destacava que “há dois conceitos para a locução “despesa pública”, vejamos:
“Em primeiro lugar, designa o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos. Assim, nesse sentido, a despesa é parte do orçamento, ou seja, aquela em que se encontram classificadas todas as autorizações para gastos com as várias atribuições e funções governamentais. Forma, por outras palavras, o complexo da distribuição e emprego das receitas para custeio dos diferentes setores da administração.
Em despesa pública é também, noutro conceito, aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro duma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo. Envolve, em regra geral, fins de serviço público, regulados pelo Direito Administrativo e, quase sempre, realizados segundo a técnica da Ciência da Administração.”– Ciência das Finanças, Editora Forense, 14º edição, 1987, pág. 65.
Para Hely Lopes Meirelles, a despesa “é todo dispêndio que a Administração faz para o custeio de seus serviços, remuneração dos servidores, aquisição de bens, execução de obras e serviços e outros empreendimentos necessários à consecução de seus fins...”.
Vários fatores contribuem para a realização da despesa pública, podemos citar dois fatores o fator político e a consignação de obras e serviços no orçamento.
O fator político é animado pelas promessas, ou os compromissos assumidos pelos políticos em geral, essa despesa é por vez surrealista, por outro lado, a consignação de obras e serviços no orçamento que não são prioritárias, essa despesa por vez é faraônica, porém, as duas despesas impactam no orçamento do Ente Estatal.
Tais despesas avolumam o chamado estoque de dívida, comprometendo tanto o equilíbrio orçamentário como o equilíbrio fiscal.
Os chamados estoque de dívida, conceitualmente constituem na dívida flutuante e dívida fundada.
O saudoso Jurista Diogo de Figueiredo Moreira Neto um dos publicistas mais conceituado do país assim preconiza:
“A dívida pública tem um conceito amplíssimo, entendida como a totalidade dos compromissos assumidos pelo Estado, com os respectivos acréscimos pactuados. Classifica-se em fundada ou consolidada, representada por compromissos de longo prazo, com valor determinado e expressa por títulos públicos, podendo ser externa ou interna, é flutuante, ou administrativa, que são contraídas em curto prazo para atender a insuficiência de caixa, subclassificada contabilmente em restos a pagar, serviços da dívida, depósitos e débitos de tesouraria.” – Considerações Sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal – Finanças Públicas Democráticas, Editora Renovar, 2001, 204
A dívida flutuante e dívida fundada são assuntos pacificados na ciência das finanças, tal opinião vem balizada pelas pesquisas efetuadas para tal estudo e arrimada na opinião sem retórica do Jurista Geraldo Ataliba, que expressa esse sentimento mencionando que “...as mais variadas classificações foram engendradas, com apoio nos mais diversos critérios econômicos ou econômico-financeiros. Se há matéria que pode ser considerada exaustivamente estudada – sob a perspectiva econômica e financeira – é esta.” – Empréstimos Públicos e seu Regime Jurídico, Editora RT, 1973, pág. 81.
O Jurista e Ministro do Supremo Tribunal Federal Aliomar Baleeiro, disserta com precisão e orientação técnica e inclusive política, vejamos:
“Segundo o critério do tempo, isto é, a duração do empréstimo ou o prazo dentro do qual há de ser pago e extinto, a dívida flutuante se caracteriza pelos vencimentos em termos brevíssimos, como meses ou um ano no máximo, muito embora a prática de alguns países abra maiores períodos...
...Por isso, parece mais racional o critério que considera flutuante a dívida contraída para suprir os embaraços de tesouraria: a) para cobrir deficit; b) porque as receitas só ingressam no tesouro em época posterior à necessidade de realização de despesas prementes ou com vencimento em data fixada na lei....
Se o orçamento foi bem planejado ou se a conjuntura permite o equilíbrio, a dívida flutuante será resgatada dentro do exercício ou de seu período adicional, isto é, no prazo fixado para a liquidação de todas as operações a ele pertinentes.
Se as circunstâncias não facilitam ou não recomendam o equilíbrio orçamentário, a dívida flutuante oriunda do deficit converter-se-á em dívida fundada ou será absorvida no mecanismo do orçamento cíclico, caso a técnica deste houver sido adotada.
Uma dívida flutuante vultuosa e em contínua ascensão geralmente é sinal de administração financeira frouxa ou inepta. Racionalmente compreendida, não deve exceder de certos limites proporcionais ao orçamento, nem crescer aos saltos em tempos normais. Por isso mesmo, já tem sido apontada como sintoma infalível de finanças avariadas...” – Ciência das Finanças, Editora Forense, 14º edição, 1987, pág. 484.
Chamo novamente o magistério do Jurista Geraldo Ataliba para mostrar o processo histórico da dívida fundada:
“A designação de consolidada ou fundada atribuída a este tipo de dívida pública se deve à unificação em um fundo único – designado consolidated ou funded – das dívidas antes vinculadas a fundos diversos, com administrações autônomas. O Rei Jorge III da Inglaterra – observando que algumas entradas eram superiores às despesas a que se destinavam, e outras inferiores – para evitar a multiplicidade de fundos e encargos administrativos correlatos, determinou a consolidação dos mesmos, 1715.
A designação de “inscritas” também atribuída a este tipo de dívida pública também tem origem na Inglaterra, devendo-se ao fato de os débitos serem escriturados no Great Ledger, junto ao Banco da Inglaterra.
Este livro e correspondente tipo de escrituração foram adotados na Itália em 1819, por Vitório Emmanuel I (Sardenha) e depois adotados em França e no Brasil, como já consignam os nossos publicistas do século passado...” – Empréstimos Públicos e seu Regime Jurídico, Editora RT, 1973, págs. 87 / 88.
Para o Ministro Aliomar Baleeiro a dívida fundada, é “...caracteriza-se por sua estabilidade. Não varia ao sabor da cadência das receitas e despesas, cada mês, como a dívida flutuante, que por efeito dessa contínua oscilação do quantum, recebeu esse nome.
É contraída a prazos muito longos ou até sem prazo definido, nem obrigação expressa de resgate. Daí a subdivisão em amortizável e perpétua. Destina-se, em geral, a investimentos duráveis e quase sempre rentáveis, embora possa provir da absorção da dívida flutuante oriunda dos déficits orçamentários...” – ob. cit. pág. 484 / 485.
As faltas existentes no controle da atividade pública e no planejamento afetam o equilíbrio orçamentário e financeiro, o Jurista Hely Lopes Meirelles disserta complementando todas as citações acima vejam:
“Os pagamentos, em geral, devem ser efetuados até o último dia do ano financeiro, sob pena de caírem em exercício findo ou exercício encerrado, mas as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro são classificadas como restos a pagar, podendo ser realizadas e quitadas em qualquer tempo, enquanto não se verificar a prescrição qüinqüenal em favor da Fazenda Pública. Os restos a pagar constituem dívida flutuante e devem ser registrados em conta própria, por exercício e por credor, com distinção entre as despesas processadas e as não processadas, consoante estabelece a Lei 4.320/64...”.
Para finalizar o art. 29, inciso I do Capítulo VII da Lei de Responsabilidade Fiscal que trata da dívida e do endividamento traz em seu bojo a definição de dívida consolidada (flutuante) e fundada, vejamos a redação:
“Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:
I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses.”
O art. 31 da Lei de Responsabilidade Fiscal trata do controle sobre a dívida consolidada – fundada – estabelecendo recondução da dívida aos limites definidos na própria LRF, observa a redação, inclusive no parágrafo estabelece punições se o excesso não for corrigido:
“Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.”
RONAN DE OLIVEIRA SOUZA, Bacharel em Direito pela Instituição Toledo de Ensino – Faculdade de Direito de Bauru/São Paulo – Advogado – Ocupou os cargos de: Coordenador Jurídico da Associação dos Municípios de Mato Grosso (AMM); Chefe da Unidade Prisional de Assistência Jurídica da Secretaria de Estado de Justiça, Trabalho e Cidadania (Gestão Governador Dante de Oliveira); Secretário de Administração do Município de Cuiabá (Gestão Prefeito Roberto França); Secretário-adjunto de Administração do Estado de Mato Grosso (Gestão Rogério Salles e Blairo Maggi); Superintendente de Planejamento da Secretária de Saúde do Estado de Mato Grosso (Gestão Blairo Maggi); Secretário-adjunto de Gestão da Secretária de Estado de Saúde de Mato Grosso (Gestão Blairo Maggi); Assessor Jurídico de Vários Municípios do Estado de Mato Grosso (Salto do Céu, Nova Mutum, Guiratinga, Poconé, Lucas do Rio Verde, Cáceres, Sorriso, Matupá, Ribeirãozinho, Tesouro, Aripuanã, Santo Antônio do Leste, entre outros Municípios).
