A 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) manteve a decisão que suspendeu os efeitos das sanções impostas à empresa estrangeira, Bharat Biotech International Limited, por supostas irregularidades na tentativa de aquisição da vacina Covaxin de combate à Covid-19.
As sanções foram: multa no valor de R$ 17.739.209,11, publicação extraordinária da condenação e impossibilidade de contratar com a Administração Pública.
A União sustentou a legalidade do ato administrativo que impôs penalidades à empresa, já que uma instrução administrativa demonstrou a responsabilidade da pessoa jurídica estrangeira pelos atos praticados por sua representante nacional. Afirmou que dentre as irregularidades detectadas constam o uso de procurações forjadas e documentos não idôneos da representante brasileira. Esclareceu que a empresa apresentou faturas de cobranças em desacordo com o contrato visando induzir a Administração Pública em erro quanto a pagamentos antecipados e beneficiários estranhos à negociação.
Em resposta à União, a empresa defendeu que a manutenção da decisão de primeira instância é imprescindível para evitar “danos reputacionais irreversíveis e o comprometimento de parcerias estratégicas com institutos nacionais de saúde pública”.
Citou também que o Tribunal de Contas da União (TCU), ao analisar os mesmos fatos, isentou a empresa de qualquer responsabilidade e acolheu integralmente as justificativas apresentadas.
Disse que foi vítima de condutas fraudulentas perpetradas exclusivamente pela empresa representante sem qualquer ciência ou anuência prévia sobre a falsificação de documentos. Alegou que perícias técnicas e notas da própria Controladoria-Geral da União atestaram a falsificação material das procurações e das declarações de habilitação.
Para o relator, desembargador federal João Carlos Mayer Soares, o ponto central da discussão reside na aplicação da responsabilidade objetiva estabelecida pela Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013) em face da tese de rompimento do nexo de causalidade por fato exclusivo de terceiro, baseada em fraude documental executada pela representante nacional da empresa sem o conhecimento da fabricante estrangeira, conforme reconhecido em decisão absolutória do TCU.
O magistrado destacou que o debate abrange os limites do controle jurisdicional sobre a motivação de atos administrativos sancionadores, o princípio da independência das instâncias e a proporcionalidade das penalidades aplicadas — multa de vultoso valor, publicação extraordinária da condenação e proibição de contratar com a Administração Pública.
Intervenção judicial
Segundo o desembargador, a intervenção judicial na atuação administrativa do TCU só deve ser realizada em casos de “patente ilegalidade, teratologia ou abuso de poder” em respeito às capacidades constitucionais que lhe foram conferidas.
O relator frisou que vigora no ordenamento jurídico a “independência mitigada” entre as instâncias, o que significa que o entendimento aplicado pelo Poder Judiciário não pode ser revisto no âmbito do Direito Administrativo sancionador. Nessa perspectiva, “a vedação ao bis in idem impõe que a mesma narrativa fático-probatória que deu ensejo a uma decisão de mérito definitiva na esfera penal — assentando a inexistência do fato ou a negativa de autoria — obstaculize o prosseguimento de ações de improbidade administrativa ou outros procedimentos sancionatórios, garantindo a prevalência das garantias individuais e a harmonia do sistema punitivo estatal”.
O magistrado observou que não há qualquer indicativo de que o TCU tenha incorrido em equívoco e sua conclusão no sentido de absolvição da empresa agravada por negativa de participação na fraude deve repercutir na esfera da Controladoria-Geral da União para fins de suspensão das sanções aplicadas. Foi reconhecido pela própria Administração o rompimento do nexo de causalidade por fato exclusivo de terceiro, uma vez constatado que a fraude documental foi executada exclusivamente pela representante nacional da empresa sem o conhecimento da fabricante estrangeira.
Embora a CGU e o TCU sejam autônomos, “é salutar a busca por harmonização e coerência entre os órgãos e as decisões proferidas no âmbito da Administração Pública, especialmente no contexto sancionador, notadamente em decorrência de sua unicidade a fim de se fortalecer a segurança jurídica e a eficácia das ações de controle, evitando que a atuação independente se transforme em decisões estatais contraditórias”.
No caso dos autos, a decisão agravada fundamentou-se na existência de dúvida razoável quanto à responsabilidade da agravada pelos ilícitos apurados em PAR com amparo em decisão do TCU que, por meio de acórdão, assentou que as fraudes documentais — consistentes no uso de procurações forjadas e declarações inidôneas para a assinatura de contrato com a Administração Pública — foram perpetradas exclusivamente pela empresa representante no Brasil sem a ciência ou participação coordenada da fabricante estrangeira.
Perigo de dano
Por fim, o desembargador federal entendeu estarem presentes, ainda, o perigo de dano e a utilidade da medida suspensiva face à magnitude da multa e do risco de inviabilização de projetos estratégicos de saúde pública, como o codesenvolvimento de imunizantes junto ao Instituto Butantan.
“Deve ser que o órgão judicial, a rigor, e salvo manifesta ilegalidade, encontra-se impedido de adotar fundamentação diversa daquela imprimida pelos demais poderes, concluiu o relator em seu voto”. (Com informações da Assessoria do TRF1)
